Pourquoi et comment gouverner les paysages ?

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Pourquoi et comment gouverner les paysages ?

Yves Luginbühl, Directeur de recherche émérite au CNRS

 

La gouvernance paysagère est une forme de gouvernance territoriale. Elle concerne la prise en charge et la régulation collective de la production des biens publics et privés « tels qu’ils sont perçus par les populations », si l’on a recours à la définition de la Convention européenne du paysage de Florence (2000). Quelle est l’origine historique de cette pratique ? Comment est-elle mise en œuvre en Europe aujourd’hui ?

 

Les premières formes de gouvernance paysagère

La gouvernance des paysages n’est pas nouvelle et l’on pourrait dire que les civilisations antiques gouvernaient les paysages lorsqu’elles engageaient le drainage des marais Pontins ou du Guadalquivir, lorsqu’elles construisaient l’aqueduc du Gard ou qu’elles établissaient les cadastres romains dans le Languedoc ou la plaine du Rhône1, ou encore quand elles édifiaient des cités avec leur forum, leurs temples et leurs palais, comme à Nîmes ou bien sûr à Pompéi. Et même avant les Romains et les Grecs, les sociétés néolithiques contribuaient à la construction de paysages lorsqu’elles construisaient des villages lacustres, cultivaient en défrichant ou délimitaient les pâturages par des enclos. Mais le terme paysage n’existant pas encore, en avaient-ils conscience ? Certains spécialistes du paysage, comme le géographe Augustin Berque2, ont affirmé que le sentiment paysager n’existait pas tant que le mot n’avait pas été pensé et prononcé. Ce principe de l’énonciation a été critiqué, notamment par l’historien Michel Baridon3, parce que le sentiment peut exister même en l’absence du terme paysage : si ce mot signifie une sensibilité à l’égard de la nature et du spectacle qu’elle offre aux yeux, que penser de la vue depuis le théâtre gréco-romain de Taormina en Sicile donnant un spectacle impressionnant sur la mer et le cône volcanique fumant de l’Etna ?

Quoiqu’il en soit, les paysages ont toujours été organisés pour la survie des communautés humaines, que ce soit à l’époque néolithique, dans l’Antiquité, au Moyen-Âge et dans les périodes postérieures. C’est d’ailleurs sans doute à la Renaissance que la conscience paysagère s’est développée avec l’apparition des mots équivalents à « paysage » dans les langues européennes et en particulier aux Pays-Bas4, en Italie, en France ou en Angleterre. L’exemple des enclosures anglaises qui apparaissent dès le XIIIème siècle est symptomatique de cette gouvernance paysagère même en l’absence du terme Landscape qui apparaît en 1598, importé du Danemark (Landskap). Elle traduit une volonté de changer un paysage, celui des commons qui était dédié principalement à la culture céréalière avec des terres collectives réservées aux paysans pauvres, en vue du développement de l’élevage bovin et ovin, destiné à améliorer l’alimentation humaine par l’apport de protéines. Mais l’extension des enclosures se produit surtout plus tard, aux XVIIIème et XIXème siècles, avec l’intervention du Parlement Britannique ; elles s’étendent alors à tout le territoire du Royaume Uni, dans une gouvernance politique libérale prônant la suppression des commons et l’établissement de grands domaines dévolus à l’élevage.

En Italie, le même processus se produit avec l’intervention des grandes familles comme celles des Médicis et des Sforza, qui investissent dans l’agriculture : les premiers en Toscane, en organisant l’élevage ovin transhumant des Pouilles vers les Abruzzes et produisant de la laine et des fromages, le Pecorino, ce qui permit à cette famille illustre de Florence de devenir l’une des plus riches d’Europe. Quant aux Sforza, ils développèrent l’élevage bovin dans la plaine du Pô, en favorisant un système d’irrigation ingénieux, les Marcite, consistant en des parcelles pentues irriguées par ruissellement à partir de canaux alimentés par la nappe phréatique tiède de la plaine.

Dans ce cas également, ce fut un grand changement de paysage et l’occasion pour cette famille de s’enrichir grâce à cet élevage, en contribuant à la production du fromage Parmigiano et du cuir issu des bovins. Cependant, ce qui est le plus intéressant dans cette entreprise italienne, c’est le développement de la peinture de paysage avec les grands maîtres de la Renaissance comme Pietro della Francesca, Fra Angelico, Bellini, etc., qui contribuèrent à la diffusion d’images des paysages italiens. On peut d’ailleurs affirmer qu’ils ont permis une forme de gouvernance paysagère en offrant aux yeux du monde des tableaux de paysages que les familles de l’aristocratie italienne ont construits en établissant des villas somptueuses sur les collines de Toscane avec des jardins qui ont constitué un modèle pour le style français importé par François Ier lors des guerres d’Italie.

 

Les premiers rudiments d’une gouvernance paysagère organisée.

Les premiers signes d’une gouvernance paysagère apparaissent vraiment en France au moment où la monarchie s’engage dans de vastes programmes d’aménagement du territoire, comme les forêts et l’assainissement des marais et des zones incultes. Colbert s’intéresse aux forêts, peu étendues, où la paysannerie prélève du bois ; le domaine forestier royal est instauré par les lois de 1666 et des années suivantes ; Colbert crée des bergeries à Sceaux, et tente d’importer la race Mérinos d’Espagne, mais c’est au XVIIIème siècle seulement que cette race fut importée en France et que Napoléon créa plus de 500 lieux d’élevage sur le territoire national. Affirmer qu’il s’agit d’une gouvernance paysagère est sans doute un peu exagéré, mais il faut reconnaître que le développement de l’élevage ovin contribua à créer de nouveaux paysages, plus verdoyants. L’opération d’aménagement la plus représentative d’une gouvernance paysagère est cependant celle qu’engagea François 1er avec les plantations routières ; elle fut poursuivie par Henri II puis Henri IV et tout le long de l’histoire jusqu’à Napoléon 1er5 et Napoléon III. L’objectif consistait à procurer du bois pour les affuts des canons. C’est surtout Sully, ministre d’Henri IV qui fit planter des arbres le long des routes royales, des ormes tout d’abord, puis d’autres essences destinées par exemple à la production de soie avec les muriers. L’intention paysagère était affirmée, les textes de l’époque en attestent, comme les Lettres missives d’Henri II6.

C’est cependant le banquier anglais John Law (1671-1729), bien connu pour l’opération financière qu’il engagea au début du XVIIIème siècle, qui poursuivit la voie de ces plantations routières. En 1720, peu avant de quitter les responsabilités qui lui avaient été confiées par Louis XV, il crée les pépinières royales dont l’objectif consistait à fournir les plants destinés aux plantations routières. Théoriquement créés pour chaque province, ces établissements devaient remplir également la fonction de formation de spécialistes forestiers et de jardiniers7. Les pépinières royales procuraient aux Intendants du Roi des plants pour garnir les bords des routes du royaume. C’est pourquoi la France a possédé un patrimoine considérable de plantations routières qui fit que l’image paysagère de la France8 est marquée par ces doubles alignements de platanes taillés structurant les campagnes et rappelant la présence de l’État dans le territoire national. Pourtant, ces plantations n’étaient pas du goût de tout le monde : les paysans s’y opposèrent radicalement en arrachant les jeunes plants la nuit parce que les arbres faisaient de l’ombre aux cultures. Pour leur faire accepter, le Conseil Général des Ponts & Chaussées, dans les années 1830 à 1833, fit planter des arbres fruitiers en Lorraine pour en distribuer les fruits à chaque famille qui avait donc le droit, sur une portion de route qui lui était attribuée, de cueillir les fruits et en particulier les mirabelles, mais aussi les poires ou les pommes.

Cette culture singulière des plantations routières a permis d’élaborer un véritable code paysager des routes, avec des platanes le plus souvent dans les campagnes, des tilleuls taillés en marquises pour rappeler les formes urbaines dans les bourgs et villages ou villes, des peupliers élancés au passage d’un pont ou un cercle de tilleuls à un croisement de routes. C’est ce type de paysage que l’on retrouve encore, bien que de nombreuses plantations aient disparu en raison de l’élargissement des routes à cause des voitures et des accidents que les platanes, en particulier, étaient censés provoquer.

À l’étranger, il existe un exemple significatif de projet de paysage en Vénétie, lorsqu’à la demande du Doge, l’ingénieur Cristoforo Sabbadino, au XVIème siècle, engagea un vaste programme d’aménagement du territoire qui avait une dimension paysagère indéniable : ce projet consistait à maîtriser les divagations du Pô qui inondait régulièrement la plaine, à régulariser les débits de ses affluents comme la Brenta par des barrages, à planter de très nombreux arbres dans les terres collectives (beni inculti) afin de fournir du bois aux navires commerciaux et aux galères militaires à la République de Venise ; à étendre la ville sur la lagune9 et renforcer les places-fortes (Corfou) dans la Méditerranée et protéger ainsi les convois de bateaux contre les pirates et les Ottomans avec lesquels la Sérénissime était en guerre. Il s’agissait également de développer l’agriculture dans la plaine du Pô. Ce projet avait aussi pour but d’embellir le pays : « Le seigneur a tout droit d’embellir de vilains pays, d’améliorer ce qui est triste et de rendre cultivable ce qui ne l’est pas »10. On retrouve d’ailleurs ici les mêmes objectifs qu’en Toscane à la Renaissance.

 

H. Mainardo, Carte de la basse plaine du Pô, 1568, Archivio di Stato, Venise

 

Cristoforo Sabbadino, projet d’ensemble pour Venise, 1557, Biblioteca Nazionale, Venise

 

Pour une gouvernance paysagère délibérée

C’est à partir des années 1970 que le paysage émergea comme un nouveau concept de l’aménagement du territoire avec la création du Centre National d’Etude et de Recherche du Paysage (CNERP) par Robert Poujade, ministre chargé de l’Environnement. Cet organisme avait pour mission de former des « paysagistes d’aménagement » et d’innover dans les méthodes du paysagisme en passant de l’échelle du jardin à celle du « grand » territoire. Le recrutement de quinze stagiaires issus de disciplines différentes devait permettre d’assurer la pluridisciplinarité des études de paysage. Fondées le plus souvent sur un même programme, sur un diagnostic paysager, des enjeux et des propositions de mesures destinées à améliorer le paysage (appelées projet de paysage), elles furent à l’origine de la plupart des études postérieures, de plus en plus nombreuses. Après la disparition du CNERP en 1978, l’École Nationale Supérieure de Paysage de Versailles reprit les mêmes méthodes, mais sans avoir recours à une pluridisciplinarité stricte. L’orientation des méthodes utilisées donna plus de place à ce que les paysagistes concepteurs ont appelé le « sensible », c’est-à-dire une approche esthétique fondée sur la qualité des ambiances.

Si les études de paysage se sont multipliées, elles ont évolué et donné lieu à de nouvelles formes d’aménagement paysager comme les plans de paysage en 1993, les atlas de paysage en 1994 et les observatoires photographiques des paysages. Les plans de paysage représentent une forme de gouvernance paysagère basée sur le débat entre le maître d’œuvre, un paysagiste, et la maîtrise d’ouvrage et l’aboutissement à un compromis sous forme de projet de paysage. L’un des premiers plans de paysage dû à Alain Marguerit à Saint-Flour Garabit sur le tracé de l’autoroute A 75 a permis de modifier des aménagements prévus grâce au débat local engagé à cette occasion, et notamment le détournement d’une route d’accès à la ville, le déplacement des zones constructibles et d’une zone artisanale11. Depuis cette date, les plans de paysage se sont multipliés en France, mais on en trouve aussi dans de nombreux pays européens, notamment en Italie (Piani territoriale paesistici) ; aujourd’hui, les plans de paysage sont engagés par les collectivités territoriales avec l’aide financière de l’Etat, en l’occurrence le ministère de la Transition écologique et solidaire dirigé par Nicolas Hulot.

 

Faire participer le public

La grande nouveauté dans la gouvernance paysagère vient des projets participatifs. La participation est venue des Etats-Unis et du philosophe pragmatiste John Dewey qui inaugura les dispositifs participatifs dans l’éducation. Importés en Europe, ces dispositifs ont donné lieu à la Convention d’Aarhus, adoptée en 1998 par le Conseil de l’Europe, mais auparavant, le Principe 10 de l’article 2 de la Convention sur la diversité biologique signée à Rio de Janeiro lors du Sommet de la Terre de 1992 stipule que « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, en mettant les informations à la disposition de celui‐ci ». La Convention d’Aarhus a pour objectif notamment de favoriser la participation du public à la prise de décisions ayant des incidences sur l’environnement (par exemple, sous la forme d’enquêtes publiques). Elle est mentionnée dans le préambule de la Convention Européenne du Paysage qui, elle-même, précise que les Etats Parties sont appelés à : c) à mettre en place des procédures de participation du public, des autorités locales et régionales, et des autres acteurs concernés par la conception et la réalisation des politiques du paysage ; (Article 5 – Mesures générales) ; par ailleurs, elle met en place les Objectifs de qualité paysagère : Chaque Partie s’engage à formuler des objectifs de qualité paysagère pour les paysages identifiés et qualifiés, après consultation du public conformément à l’article 5.c. La participation s’est ainsi fortement développée en Europe autour du paysage et de son aménagement12. La participation recouvre en réalité de multiples formes, depuis la consultation, l’information, la négociation, etc. Yves Michelin, géographe, a rédigé une fiche sur la participation dans le cadre du programme de recherche Paysage et développement durable13 où il énumère les formes de participation : 1) Communication à flux unique. Elle vise à obtenir l’adhésion d’un groupe cible ; 2) Information à flux unique. Elle donne du pouvoir dans la mesure où elle renforce la capacité d’agir ; 3) Consultation : pas de partage du pouvoir de décision, aucune garantie sur la prise en compte des avis exprimés ; 4) Dialogue et échange, qui visent à mieux se connaître. Acteurs mis sur un pied d’égalité ; 5) Concertation qui vise la construction collective de visions, d’objectifs, … Il n’y a pas obligatoirement partage du pouvoir de décision ; 6) Négociation qui vise l’obtention d’un accord. Rapports de force.

 

Quels résultats ?

Comme on peut le constater, la participation citoyenne en matière de paysage peut revêtir de nombreuses formes et en particulier ne pas aboutir à un projet concret. Certaines associations ont souvent engagé des dispositifs de participation sans vraiment parvenir à un programme d’aménagement ; l’objectif est de réunir des habitants, dans un quartier, une commune, d’organiser une fête conviviale et sympathique, mais sans les élus et une fois la réunion terminée, tout le monde rentre chez soi et l’opération est sans suite.

Un exemple de dispositif de participation a été organisé en Bretagne autour de la question des haies et du remembrement : des agriculteurs ont rassemblé des habitants pour une manifestation festive sur la question de la qualité de l’eau, qui, on le sait, est un problème important dans cette région. Habitants et agriculteurs, élus, agents de la Chambre d’Agriculture se sont réunis sur les bords d’un petit cours d’eau et, après avoir festoyé, ont longé le cours d’eau en observant, photos aériennes et cartes topographique à l’appui, l’emplacement des haies et ont tenté de retrouver les haies disparues. C’est cette manifestation qui a donné lieu à un programme de replantations de haies pour éviter le ruissellement des eaux superficielles et surtout celui des lisiers répandus dans les champs comme engrais. L’opération a été une réussite qui a marqué les esprits dans la région.

Si quelques opérations réussissent, certains dispositifs échouent parce qu’ils ne sont pas assez pensés à l’avance, les animateurs prennent parti, ou les habitants contestent trop les projets proposés. De nombreuses questions se posent sur ces dispositifs de participation, et notamment leur origine : si ce sont les élus, il y a de grandes chances pour que les habitants se méfient, dans un contexte de défiance à l’égard du monde politique, où les taux d’abstention aux élections n’ont jamais été aussi élevés. L’initiative peut venir d’une association d’habitants, comme cela se fait souvent : il sera alors essentiel que d’autres habitants participent, ainsi que des élus et une équipe de maîtres d’œuvre et de scientifiques. L’animateur doit être neutre et ne pas prendre parti pour une partie des participants ; il peut être le paysagiste de l’équipe ou venir d’un organisme extérieur.

La question des connaissances mobilisées est cruciale : les collectivités locales doivent mettre à la disposition des participants toutes les données sur l’urbanisme, l’agriculture, le tourisme, etc. ; une équipe de scientifiques doit rassembler les connaissances actualisées sur le territoire concerné et notamment les résultats d’éventuels entretiens avec les habitants. Ceux-ci sont vivement conseillés, parce qu’ils informent le groupe sur les représentations sociales des paysages des résidents et des visiteurs, indispensables à connaître pour élaborer le projet. Le moment où les connaissances sont insérées dans le dispositif est également important. Les diverses expériences n’utilisent pas toutes les connaissances au même moment, certaines les mobilisent au tout début, d’autres au milieu du déroulement de l’opération. La solution des parcours de lecture collective du paysage et les ateliers sont aussi des moments d’échange et de discussion importants. Enfin, il existe un rapport sur le paysage et la démocratie réalisé pour le Conseil de l’Europe et qui fait mention de nombreuses expériences de participation dans plusieurs pays européens14.

Il paraît essentiel de rappeler que la gouvernance paysagère n’est pas une politique uniquement dédiée à cet objet, mais que toutes les politiques sectorielles, du logement, de l’urbanisme, de l’agriculture, de l’industrie, de l’éducation ou du tourisme, etc., ont un rôle déterminant dans l’évolution des paysages et qu’il est évidemment indispensable de les prendre en compte. La gouvernance implique la responsabilité de tous les acteurs concernés et une éthique qui les oblige à des droits et des devoirs à l’égard du cadre de vie et de son avenir pour les générations futures.

La gouvernance des paysages est une méthode de construction collective de l’organisation spatiale d’un territoire. Elle fait appel, en France notamment, à des outils juridiques comme les plans de paysage, les chartes de paysage, les atlas de paysage et les observatoires photographiques du paysage. Elle part du principe que les paysages sont des biens collectifs territoriaux à transmettre aux générations futures.

 

Bibliographie :

Conseil de l’Europe, Dimensions paysagères, Strasbourg, 2017.

Luginbühl Y. La mise en scène du monde, Construction européenne du paysage, Paris, CNRS, 2014.

Luginbühl Y., Toublanc M., 2007, « Des talus arborés aux haies bocagères : des dynamiques de pensée du paysage inspiratrices de politiques publiques », in Luginbühl Yves, Berlan-Darque (m.), Terrasson (D.), Paysages, de la connaissance à l’action, ouvrage collectif publié aux Editions QUAE, pages 163-177.

1 Voir à cet égard : Chouquer Gérard, 1996, Les formes des paysages, Tomes 1 à 3, Editions Errance, Paris. Cet archéologue démontre que 60% du cadastre romain de la plaine du Rhône est encore opérationnel aujourd’hui.

2 Berque Augustin, 2000, Médiance, De milieux en paysages, Belin, Paris.

3 Baridon Michel, 2006, Naissance et renaissance du paysage, Actes-Sud, 415 p., environ 50 illustrations.

4 Voir la fiche paysage et démocratie du même auteur.

5 Loi relative aux plantations des grandes routes et chemins vicinaux, loi du 9 Ventôse an XII, signée Napoléon 1er, Archives Nationales, série F.

6 Lettres missives d’Henri II, vers 1550, « sur le faict de planter ormes es voyes et chemins du royaume », Archives Nationales, série F.

7 Voir notamment le Dictionnaire raisonné et universel d’Agriculture de l’Abbé Rozier, chez Deterville, 1809.

8 Une affiche de promotion du tourisme américain en France représente une route bordée de platanes sur laquelle circule à bicyclette un homme, dont la tête est couverte d’un béret, portant sur son porte-bagages une baguette de pain.

9 Il fallait également du bois pour les pieux enfoncés dans la vase de la lagune sur lesquels étaient construits les palais vénitiens.

10 Concina Ennio, 1992, « La Renaissance : Venise, le territoire, le paysage », in Paysage méditerranéen, catalogue de l’exposition sur le paysage méditerranéen, dir. Luginbühl Yves, Electa, Milan, p. 134.

11 Direction de l’Architecture et de l’Urbanisme, 1993, Plans de Paysage, repères. Ministère de l’Equipement, du Logement et des transports, Ministère de l’Environnement, 34 pages, page 23.

12 Voir également la fiche « Paysage et démocratie » du même auteur.

13 Programme de recherche Paysage et développement durable, (PDD1), Yves Michelin, 2009, fiche technique participation, l’auteur cite Beuret et al., 2006 pour les diverses formes de participation.

14 Les rapports et publications sont consultables sur le site https://www.coe.int/fr/web/landscape