4 – Comment faire avec la conflictualité paysagère ?

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Fiche n° 4

Comment faire avec la conflictualité paysagère ?

Hervé Davodeau,

Maître de conférences, Agrocampus Ouest, Angers

La notion de paysage n’est pas réductible à un sens écologique ou esthétique. Elle joue des rôles variables dans les conflits sociaux qui mettent en jeu le milieu de vie des habitants, notamment quand leur participation est requise.

La multiplication des conflits d’aménagement ne s’explique pas seulement par le jeu d’acteurs local, mais par des ressorts plus profonds : perte de légitimité et de puissance de l’Etat, transferts de compétences vers les collectivités décentralisées, reconnaissance progressive de la démocratie participative, savoirs experts discutés par une population de plus en plus éduquée, exigeante des qualités de son cadre de vie. Cette conflictualité n’est pas nécessairement négative pour les territoires, elle contribue aussi à les construire1.

Le cadre législatif en faveur du cadre de vie (loi Paysage de 1993 en France, Convention Européenne du Paysage –CEP– en 2000) offre potentiellement un terrain d’expression favorable aux controverses, car le paysage « partie de territoire telle que perçue par les populations » (CEP) peut être mobilisé comme argument pour ou contre les projets. En examinant les contenus de trois cas d’étude2, nous essaierons de penser le statut du paysage dans les conflits d’aménagement.

 

Trois exemples

Les Basses Vallées Angevines (image de gauche) sont une vaste étendue de prairies inondables en amont d’Angers. Dans les années 80, ce territoire est l’objet d’une déprise agricole entrainant une progression de la friche et le développement des peupleraies : cette évolution contestée par certains groupes d’acteurs est l’objet de la controverse. La tentative avortée de réserve naturelle portée par les naturalistes déclenche une vive polémique entre éleveurs, populiculteurs, chasseurs, associations de protection de la nature, propriétaires, professionnels du tourisme, élus, … La résolution du conflit au début des années 90 passe par la mise en œuvre d’une réglementation des boisements et d’une Opération Groupée d’Aménagement Foncier Environnement dont la finalité est de conserver l’élevage extensif, la biodiversité et les paysages de prairies qui lui sont associés. Depuis, ce territoire est l’objet de diverses actions cherchant à concilier production agricole, gestion de l’environnement et préservation du paysage.

Dans le Finistère, entre la pointe de Mousterlin et le Cap Coz (image centrale) se joue une controverse dont l’origine remonte à la création du sentier des douaniers (1791), à son intégration au domaine public maritime (1858), puis à l’application d’une servitude de passage des piétons (1976). Dans ce cadre législatif national, le conseil municipal de Fouesnant acte dès les années 70 la décision d’un sentier littoral, avec l’appui de l’association de sauvegarde du pays fouesnantais. Mais cette décision est contestée durant trois décennies par certains propriétaires de grands domaines côtiers qui attaquent en justice les délibérations du conseil municipal, les résultats des enquêtes publiques, et les arrêtés préfectoraux défavorables. Le rapport de force s’inverse contre les propriétaires jaloux de leur tranquillité suite à la médiatisation du conflit en 2010 ; la pression citoyenne sur les recours en justice conduit à un arrêté préfectoral d’approbation du sentier en 2011, puis à la réalisation des travaux en 2013. Cependant aujourd’hui la nature de l’ouvrage est critiquée et le conflit est régulièrement réactivé.

À l’ouest d’Angers, le Ministre de la Reconstruction décide en 1950 d’expérimenter dans le quartier de Belle-Beille (image de droite) une démarche de construction de logements collectifs (500) qui préfigurera la procédure administrative d’urbanisme opérationnel des Zones d’Urbanisation Prioritaire. Plus d’un demi-siècle plus tard, les indicateurs sociaux du quartier reflètent une paupérisation très marquée justifiant le soutien de l’Etat à travers une opération de renouvellement urbain (2016-2027). Le slogan « rénovation verte du grand Belle-Beille » traduit une volonté de changement d’image par une stratégie de verdissement et un recadrage du périmètre intégrant le pôle universitaire. L’objectif est de le requalifier en un éco-quartier mieux desservi avec l’arrivée du tramway en 2022. La controverse éclate en avril 2017 lors d’une réunion publique demandée à l’initiative des riverains, face à la volonté de la municipalitéde construire plusieurs logements (objectif de densité urbaine et de mixité sociale) sur leurs terrains de sport.

Quelle est la place du paysage dans chacune de ces controverses ?

Dans les vallées angevines, l’analyse du conflit3 conduit à relativiser le poids de l’argumentaire strictement paysager face aux autres registres, en particulier économique (les peupliers nuisent à l’essor des usages récréatifs) ou écologique (ils menacent l’équilibre des milieux). Si l’argument esthétique est mobilisé pour dénoncer l’aspect géométrique des peupleraies, le mitage des paysages traditionnellement ouverts, l’obstruction de certaines vues, l’atteinte à « l’identité des lieux » etc., il souffre cependant d’être relatif à un point de vue et facilement retourné (des photographes amateurs ou l’écrivain Julien Gracq sont utilisés pour construire des représentations positives de ces paysages). La controverse « paysagère » tend donc à s’effacer derrière la question environnementale, dont les arguments sont plus objectivables quoique toujours très discutables (les peupliers ne sont-ils pas des pièges à carbone, ne permettent-ils pas de produire des cagettes en bois ?). Au-delà de la controverse argumentative, le conflit exprime la logique d’appropriation citadine des vallées autour d’Angers4 : tout autant qu’inondables ou agricoles, ces terres sont désormais périurbaines, et même urbaines pour l’île Saint-Aubin, véritable parc agricole situé dans les limites communales de la ville. Cette appropriation les soumet aux nouveaux usages récréatifs et nouvelles représentations paysagères qui produisent le conflit.

Dans le cas du sentier littoral à Fouesnant, l’enjeu est l’accessibilité physique et visuelle au littoral. Ici le paysage est revendiqué comme un droit confisqué aux usagers par les propriétaires. L’analyse du jeu d’acteurs local permet de prendre la mesure des contingences locales de l’application du droit sous l’effet du lobbying de propriétaires très influents (capital économique). Le droit « au » paysage revendiqué en application de la loi consiste donc à défendre un droit « du » paysage limitant le droit de propriété. Au-delà du contexte local, cette opposition entre l’intérêt général et le droit de propriété est le fondement de l’institutionnalisation du paysage dans les politiques publiques5 et il est au centre de la plupart des controverses paysagères6.

La mobilisation contre les constructions sur les terrains de sport du quartier de Belle-Beille ne s’appuie pas sur un argumentaire à propos du paysage, mais sur la diversité des pratiques informelles non prises en compte dans le projet : apprentissage du vélo par les enfants, barbecue entre voisins, cohabitation entre habitants et étudiants, etc. Les logements envisagés ne sont pas dénoncés en anticipant le paysage projeté, mais au regard des usages actuels menacés. Le paysage n’est donc ici ni le sujet dont on s’empare pour lutter contre un projet, ni le projet auquel on s’oppose, mais le cadre spatial dans lequel prennent place les usages quotidiens. Si la contestation d’abord assurée par les riverains immédiats (dans une logique Nimby) aurait pu les conduire à préserver pour leur tranquillité les terrains tels qu’ils sont, l’élargissement de la contestation aux habitants du quartier les conduit à défendre leurs usages indépendamment de la préservation des lieux en l’état : le dépassement de la logique Nimby est une condition essentielle pour échapper aux accusations de mobilisation en faveur d’intérêts particuliers7.

Conclusion

Pour dépasser ces conflits, une meilleure participation du public semble une réponse adaptée. De nombreuses expériences démontrent qu’il est possible de s’entendre sur un programme sur la base d’un diagnostic partagé, permettant d’impliquer le public dans le travail de (co)-conception, voire de réalisations (chantiers participatifs). Dans ces démarches, le statut du paysage est divers, allant du paysage-objet à aménager au paysage-outil pour aménager8. La « médiation paysagère » désigne alors les démarches participatives d’aménagement qui utilisent le paysage comme moyen pour faire participer le public à l’aménagement de leur cadre de vie.

Les controverses paysagères et environnementales étaient à l’origine de la mise à l’agenda politique du paysage à la fin du XIXème siècle. Elles sont aujourd’hui induites par cette institutionnalisation : de causes, elles deviennent conséquences, suite à la reconnaissance du paysage en tant qu’enjeu d’aménagement. Si l’intégration paysagère peut encore être pensée comme une solution pour résoudre un conflit d’aménagement autour d’une infrastructure, la participation est désormais la réponse la plus convaincante, en particulier pour résoudre les controverses centrées sur les paysages. Encore expérimentales mais pouvant être testées et évaluées dans le cadre de programme de recherche-action, les démarches participatives proposent une alternative aux processus d’aménagement trop descendants, et donc potentiellement conflictuels. Elles sont malheureusement souvent discréditées par les modalités de la participation institutionnelle offerte aux habitants, et productrices elles-mêmes de tensions. Dans ces démarches remontantes, la valeur patrimoniale du paysage tend à s’effacer au profit de valeurs d’usages : ici l’enjeu n’est plus de protéger le paysage-objet (en l’état) que le paysage-relation (conserver l’usage plutôt que la forme). Ainsi, dans les années à venir, des controverses d’aménagement s’appuieront sur le paysage de façon différente, plus en lien avec la notion de « commun »9.

Ce qu’il faut retenir

Selon les cas, la notion de paysage disparait au profit des enjeux environnementaux, ou bien cristallise la remise en cause du droit de propriété foncière ou un projet municipal urbain de logements. C’est pourquoi son statut varie de paysage-objet à aménager à paysage-outil pour aménager. D’une manière plus générale, dans les démarches participatives, les valeurs d’usage s’imposent souvent aux dépens des valeurs patrimoniales. Ce dont il faudra tenir compte dans les décisions d’arbitrage.


Pour en savoir plus

DAVODEAU H., 2008, « Des conflits révélateurs de la territorialisation du projet de paysage : exemples ligériens », Territoires de conflits, analyses des mutations de l’occupation de l’espace, (dir. KIRAT, TORRE), L’Harmattan, pp 49-61/322.

MELE P. (dir), 2003, Conflits et territoires, Presses universitaires François Rabelais, 2003, collection « Villes et territoires », 224 p.

MONTEMBAULT D., TOUBLANC M., DAVODEAU H., GEISLER E., LECONTE L., ROMAIN F., LUGINBUHL A., GUTTINGER P., 2015, « Participation et renouvellement des pratiques paysagistes, Biodiversité, paysage et cadre de vie ». La démocratie en pratique (dir. Y. Luginbühl), Victoire Edition, pp.171-187/287.

SGARD A., 2010, « Le paysage dans l’action publique : du patrimoine au bien commun », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 1, n° 2.

Trom D., 1999, « De la réfutation de l’effet NIMBY considérée comme une pratique militante. Notes pour une approche pragmatique de l’activité revendicative ». In: Revue française de sciences politique,s 49ᵉ année, n°1, 1999. pp. 31-50


Notes

1 P. Melé, 2003.

2 Cas d’étude travaillés par l’auteur et ses étudiants à travers la pratique jeu de rôle : DAVODEAU H., TOUBLANC M., 2019 (à paraître), « La pratique pédagogique du jeu de rôle auprès des étudiants en paysage », Actes du colloque Didactique du paysage, Université de Genève, Métis Press.

3 LE FLOCH S., 1993, « La prairie, l’oiseau et le peuplier. Réalités et représentations du peuplier à travers l’analyse du conflit dans les basses vallées angevines », mémoire de DEA, École d’architecture de Paris-La Villette.

4 MONTEMBAULT D., 2002, « Les vallées face à l’appropriation urbaine. Des mutations de l’occupation du sol dans les grandes vallées proches d’Angers aux nouveaux paysages », Thèse de Doctorat, Université d’Angers.

5 « L’histoire des lois françaises sur les sites et les paysages est d’abord l’histoire de la remise en cause progressive des droits sacrés de la propriété » (BARRAQUE B., 1985, Le paysage et l’administration, 219 p.)

6 H. Davodeau, 2008.

7 D. Trom, 1999.

8 D. Montembault et al., 2015.

9 A. Sgard, 2010.

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